推行政府法律顾问制度的作用

    为什么要积极推行政府法律顾问制度？

    建立政府法律顾问制度是建设法治政府的迫切要求，是促进依法科学民主决策的重要保障。四中全会决定提出积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

    第一，积极推行政府法律顾问制度，有利于推进法治政府建设。政府法律顾问不仅可以为政府提供法律咨询、代理行政诉讼等，而且可以为政府重大行政决策、出台规范文件等进行法律方面的研究论证和风险评估。

    第二，积极推行政府法律顾问制度，有利于提升行政决策水平。通过吸收专家和律师参与法律顾问工作，政府法律顾问可以为各级政府决策提供专业的法律意见和建议，有效降低决策风险和成本，提高决策质量，有利于集中民智、凝聚民力、体现民意。

    第三，积极推行政府法律顾问制度，有利于增强各级行政机关领导干部及工作人员的法治观念。

    第四，积极推行政府法律顾问制度，有利于加强法治工作队伍建设。这种以政府法制机构为依托，充分整合社会法律专家人才的队伍建设模式，有利于保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

    用法治思维建立政府法律顾问制度

    十八届四中全会围绕全面推进依法治国的主题，就法治工作中的突出问题提出了一系列强有力的改革举措。其中，“积极推行政府法律顾问制度”、“保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”，就是重要的内容。应当说，这是在总结多年来一些地方探索政府法律顾问制度经验基础上提出来的，也是推进依法行政、建设法治政府的题中之意。

    政府是否守法，特别是掌握权力的官员是否受到法律约束，是检验一个国家法治化水平的标志。道理很简单，与普通公民相比，政府作为组织化的权力主体，是“最有资格”违法的，而违法后受到惩处的成本和难度也是最大的。但实际的情况是，中国法治建设中仍存在“形式法治”、“虚假法治”或“非法治”等诸多问题，尤其是在一些地方政府，官员用法治思维和法治方式治国理政的能力不足，甚至以言代法、以权压法、徇私枉法的现象还比较严重。就此而言，黑龙江建立政府法律顾问制度，对全省各级行政机关切实发挥政府法律顾问在政府决策中的咨询服务作用提出了要求，有助于防范或化解政府决策的法律风险，对提高依法行政水平、推动法治政府建设也是有益的。

    法律是专业化程度很高的学问，政府官员的法律素养和能力虽然在不断提高，但与法治政府建设的要求仍有差距。在这种情况下，如果依法科学决策，就有必要借力专职法律工作队伍，最有效的就是以制度化方式推动律师多角度、全方位介入政府工作。不过，在各级政府机构中，本就有法制办专司政府法制工作，包括参与政府政策制定、对政府决策进行合法性审查等，实质上履行了部分政府法律顾问的职责。黑龙江规定应当建立以政府法制机构人员为主体，吸收专家和律师等参加的法律顾问队伍。

    要说明的是，法治政府建设涉及到科学民主立法、严格守法执法等诸多方面，法律顾问制度只是其中的一个环节而非全部，其最根本的是要依法治政、治官、治权。这正是法治政府的根本，也是法治思维的关键。从这个角度看，建立政府法律顾问制度应当为政府规避法律风险，但同样应当成为监督政府的有效力量。要真正发挥律师依法监督政府、监督官员的作用，就必须保障他们作为第三方的独立性。如何做到两者兼顾，需要在实践中进行探索。黑龙江将法律顾问经费纳入财政预算，并为相关工作提供物质保障，从尽快建立该制度的出发点看，这是必要的。但是，这样的制度安排在一定程度上是有悖于法治思维的，因为它无法保障那些进入顾问队伍的律师，能够以独立的身份或精神去监督政府。同样，这些律师能否继续在全社会依法开展法律服务工作，尤其是在“民告官”的行政诉讼案件中依法维护诉讼双方权益，就更值得怀疑。

    另外，黑龙江还将推进政府法律顾问工作纳入了各级政府考核体系。如果说法治政府建设是政府适应社会变迁的内生性要求，那就应当遵循法治思维和法治规律。在这种自上而下考核压力下建立政府法律顾问制度，虽然能够快速形成相应的工作体系，但其稳定性与生命力或许还有待实践检验。