德国存款保险制度

监管，德国的金融监管机构在xx年进行了一场重大的改革重组，把原德国联邦银行监管局、联邦证券交易监管局和联邦保险监管局对银行、证券、保险行业的监管职责全部集中起来，由直属财政部的统一机构——联邦金融监管局负责，其于xx年5月1日根据设立联邦金融监督局法案(actestablishingthefederalfinancialsupervisoryauthority，findag)成立。

    德国金融监管局有17个部门，130个分部，四个办公地点，雇员约1300人。管理委员会负责监管金融监管局管理层并提供咨询，共有21名委员，其中联邦财政部派驻4人(包括管理委员会主席和副主席)，司法部和经济劳动部各1人，德国议会5人，受监管的信用机构5人、保险机构4人、投资公司1人。金融监管局设置的三个专业部门分别监管银行、保险、证券业务，另外设置三个跨业务部门专门负责处理交叉领域的问题。此外，金融监管局还成立了咨询委员会，对如何提高监管水平提出建议。

    金融监管局直接邦政府负责，它代表公众利益，是金融领域的执法机关。尽管它在名义上隶属于德国联邦财政部，但在财务上却是独立的。它的经费来源于受其监管的2400家银行、800家证券投资机构和约700家保险公司。金融监管局依据信用制度法进行监管，确保银行清偿能力和银行业的稳定，最大限度地保护存款人和投资者利益。

    如果银行无法达到监管的要求或对金融业的稳定经营构成威胁，并在给定的整改期限内仍无法改正，金融监管局可以对该金融机构采取如下措施:

    1禁止或限制所有者或合伙人提取资金、分配利润、发放贷款;

    2禁止投票权或向受托人转移投票权;

    3金融机构暂时停止营销和支付;

    4停止与客户的业务往来;

    5禁止接受支付;

    6禁止管理层的继续经营。

    联邦金融监管局与德国联邦银行于xx年10月30日达成合作协议，共同执行对金融业的监管。金融监管的主管权属于联邦金融监管局，联邦金融监管局负责颁发、撤销金融业务的营业执照，接受破产或资不抵债的金融机构的破产请求;对经营不善和违规经营的金融机构进行调查，并决定是否关闭这些金融机构;制定银行业务规则，保障金融市场的正常秩序。

    4、德国联邦银行

    根据联邦银行法的规定，联邦银行的资本为国有，联邦银行独立于联邦政府。联邦银行从1999年1月1日起成为欧洲中央银行的一个组成部分，不再执行独立的货币政策。但是德国联邦银行还承担着对国内金融机构的监管任务，负责对各种金融机构呈递的报表进行审核，并检查其资本充足率和应对风险的能力。联邦银行的主要职责包括:定期审查金融机构提交的文件、报告、账目和审计报告;对金融机构的运营进行审计，并与金融机构进行定期或不定期会谈;颁布指导性原则;在监管领域进行国际协调与合作。

    德国联邦银行通过分行搜集各地银行的资金运行状况，分析研究后将有关资料和意见定期反馈给联邦金融监管局。联邦银行和金融监管局相互间信息共享，数据互不保密，二者互相通报监管过程中发现的问题，以便双方履行各自职能。在日常监管中，联邦银行应遵循金融监管局颁布的指导原则，该指导原则由金融监管局获得联邦银行的同意后颁布实施，如果二者无法就指导原则达成共识，则由联邦财政部咨询联邦银行后制定实施。联邦金融监管局从联邦银行和审计协会取得有关报表和审计报告，审核后做出具体处置决定。根据规定，只有联邦银行监管局才有对金融机构的处置权，而联邦银行和审计协会则只有处置建议权。

    二、德国的存款保险制度

    存款保险制度在德国金融安全网中占有十分重要的地位，分为自愿性和强制性两种存款保险制度。自1974，三大银行集团分别引入现行的行业性、自愿参与的存款保险计划，以避免政治压力和政府干预。1998年德国采用欧盟法律的规定，开始在原有自愿性存款保险制度之外建立新的强制性存款保险制度，而且德国所有信用机构都必须投保。

    与其他国家相比，德国金融安全网主要依靠银行业部门和政府当局之间的协作。德国金融安全网的私人特征根源于德国银行体系的结构，三个银行集团与金融监管局和联邦银行密切合作，加强对金融机构的监管。法律禁止联邦银行充当存款保险方案的最后贷款人，只有在出现系统性银行危机时才会有政治干预行动。充当最后贷款人的机构是私营的流动性财团银行(liquidityconsortiumbank，liko-bank)，该机构于1974年由联邦银行倡导成立，其任务是救助经营状况良好但面临暂时流动性困难的金融机构。其中，联邦银行持有30%的股份，各主要银行持有70%的股份;贷款由银行代表组成的贷款委员会批准，利率为市场利率，而且需要提供担保。

    德国的三大银行集团都设有审计机构，它们负责在早期发现风险，减轻存款保险机构潜在负担，这样官方的金融监管在存款保险机构审计协会的补充下得到加强。在德国自愿性存款保险制度下，资金来源和管理完全是私人性质的，实行差别费率，风险程度高的银行要支付更多的费用。由于自愿性存款保险基金完全出自各个银行机构，银行业内监督取代了存款人监督。并且，由于存款保险机构的私人性和没有公共资金投入的特点，成员银行不可能将破产成本外部化，同时，对非同业存款完全赔付增加了彼此监督的压力。这种存款保险制度的私人特征强化并降低了安全网的代理成本。自存款保险制度建立以来，德国从未出现过大银行倒闭或系统性银行危机，这可以说是德国独特的金融安全网成功的标志。

    三、德国金融安全网的其它成员

    1、银行业协会

    德国各类银行机构都成立了行业性协会，以便加强行业自律和监管，协调各金融机构内部和金融集团之间的竞争，限制盲目竞争，减少和避免不必要的风险。同时，很多行业协会内部都设有审计机构和存款保险机构，对于行业监督和风险预警起到了重要作用。虽然联邦金融监管局独立决定是否向金融机构颁发营业执照，但在颁发执照前一般会咨询其所属的银行业协会。由于德国政府并不直接对银行业的自愿性存款保险机构进行干预，德国自愿性存款保险机构均由各有关行业协会直接管理和经营，这对银行业的稳定和发展起到了重要作用。这些作为自律组织形式存在的协会，有区域性的，也有全国性的。主要有:德国银行联邦协会(bdb)，德国储蓄银行和汇划协会(dsgv)，德国大众银行和赖法森银行联邦协会(bvr)，德国公立银行联邦协会(vöb)。

    (1)德国银行联邦协会

    德国银行联邦协会成立于1951年，是私立商业银行利益的代表，其成员包括大小银行、区域性和全球性银行、全能银行和专业银行。协会统辖私营银行业的区域性协会，指导会员银行的业务活动，处理跨协会及会员银行间的经营管理方面的问题。协会设立自愿性存款保险机构。

    (2)德国储蓄银行和汇划协会

    德国储蓄银行和汇划协会由储蓄银行协会(成立于1884年)和汇划协会(成立于19xx年)于1924年合并而成，由区域性储蓄银行协会和州立银行共同出资，负责向储蓄银行在经营管理方面提供咨询、指导储蓄银行开展业务，是储蓄银行利益的代表。区域性储蓄银行协会的法定成员包括该地区的储蓄银行，其他储蓄银行可以自愿参加。每个区域性储蓄银行协会都设立审计机构，同时负责管理存款保险基金。区域性协会有义务对其所属会员银行进行业务稽核和监督。

    (3)德国大众和赖法森银行联邦协会

    德国大众和赖法森银行联邦协会的成员包括:已加入审计协会的信用机构、区域性中心合作银行、德国合作银行、审计协会等。其主要责任有:促进合作银行业的发展，为成员提供法律、财务、经营管理方面的咨询，设计整个集团的战略，建立和维持培训机构。协会设立了存款保险机构。

    (4)德国公立银行联邦协会

    德国公立银行联邦协会目前有62个会员，包括州立储蓄银行和由国家或州所有的专业信用机构。部分或全部、直接或间接为国家所有的德国银行都可以成为协会的正式会员，同时，已经参加其他协会的金融机构可以成为特殊会员。协会代表会员的经济利益和非物质利益，在银行业务上与其他机构开展联系，并且鼓励会员间的合作，协助会员达到既定的目标。协会于1994年设立自愿性存款保险机构。

    2、银行的内部控制

    德国银行具有严格的内部控制机制。的德国信用制度法(bankingact，kwg)规定，信用机构必须具备恰当的内部监控制度。德国颁布的信用机构内部审计的最低要求(minimumrequirementsfortheinternalauditfunctionofcreditinstitutions，mair)对信用制度法的有关条款做出了解释:内部监控包括内部审计和内部控制制度。根据该要求，内部控制制度包括各种形式的监管措施，这些措施都直接或间接地整合到所监控的工作程序中。该要求规定:每个信用机构必须设立一个能正常运作的内部审计部门。

    (1)内部审计部门是管理层的工具，内部审计部门要对管理层负责并向其报告。内部审计部门一般均有独立的内部审核计划，其计划的原则和程序由管理层决定。

    (2)内部审计部门具有独立性。内部审计部门独立地完成审计任务，同时，内部审计部门的人员不能在本部门以外兼职。除了常规审计以外，内部审计部门有权随时进行专门审计。

    (3)内部审计部门有报告的义务。每次审计完毕，内部审计部门必须出具书面报告，并提交相关的管理人员。每个财年结束，内部审计部门必须向管理层的所有成员提交总结报告，报告该年内部审核计划的执行情况、所审计出来的问题、整改方案及其执行情况。

    (4)根据审计报告规则(auditor’sreportregulation)的规定，外部审计机构要在其出具的审计报告中评估内部审计部门的运作及其在被审计信用机构的内部监控体系中发挥的作用是否达到了信用机构内部审计的最低要求的规定。外部审计机构的审计报告中还应包括内部审计机构的主要问题和发现，以及纠正这些问题的方法。

    第三节德国存款保险制度的建立与发展

    一、德国存款保险制度的建立

    1、德国存款保险制度建立的背景

    (1)银行体系状况

    德国自愿性存款保险制度的产生与国内的银行体系直接相关。德国银行业三大银行集团中，商业银行集团高度集中，而储蓄银行和合作银行集团则高度分散，银行业务受到区域原则的限制。因而，不同集团之间的竞争更甚于集团内部成员之间的竞争。德国银行在传统上一直是全能银行，既经营商业银行业务又经营证券、保险业务，既向家庭又向企业提供业务，是世界上全能银行的典型代表。同时，德国的公立银行相对而言占有较大比例，从而影响了存款保险制度的产生和发展。

    德国的自愿性存款保险制度是在不同银行集团的行业协会内引入自愿性存款保险机构的基础上形成的。早在20世纪初，德国的三大银行集团就分别成立了德国银行联邦协会、德国储蓄银行联邦协会、德国城乡合作银行联邦协会，一方面为了保护成员银行和存款人的利益，另一方面便于在有关业务上与金融管理当局进行沟通。这样，三个协会形成三个保护机构，各自相对独立，各金融机构自愿参加。

    (2)时代背景与经济背景

    德国的金融制度随国家工业化的发展而逐步发展起来，第二次世界大战后，德国金融制度的发展受到了弗莱堡学派倡导的社会市场经济理论和政策的深刻影响。社会市场经济提倡国家有限干预下的自由竞争，通过国家积极、适当、有效的干预来维持正常的经济秩序，以自由竞争来实现全民的繁荣富裕。在社会市场经济思想的指导下，德国的金融制度既强调各个金融机构的自主经营、自由竞争，又没有放松对金融机构的监管，形成了金融机构有序竞争、金融监管秩序良好的局面。

    20世纪70年代世界经济政治形式发生了剧烈变化，其中较为重要的是运作了近三十年的固定利率制度的崩溃和国际石油危机，引起许多国家的经济衰退和通货膨胀，造成经济不稳定发展。各国银行为了应对这种形势，开始采取全球化经营策略，在全球分散经营资产和负债业务。除了这些挑战，德国国内政治力量对全能银行制度导致银行业控制整个经济的现象提出批评，同时对放宽银行体系监管后如何保障存款人的利益也争论不休。1974年，德国赫斯塔特银行由于在国际市场经营远期业务而亏损数亿马克最终倒闭，从而给德国银行体系带来了巨大冲击并引起制度上的改进。

    2、德国存款保险制度建立的过程

    (1)合作银行与储蓄银行的存款保险机构

    德国大众银行于1937年成立了存款保险机构，1969年成立了担保联盟;德国赖法森银行于1941年成立了存款保险机构，1969年成立了担保基金。1977年，德国大众银行和赖法森银行协会合并其存款保险机构，信用合作业现行的存款保险制度建立。

    尽管储蓄银行的存款人受到公共所有制度的明确保护，但储蓄银行仍需要建立存款保险制度来抵消来自商业银行的不利竞争。德国储蓄银行、州立银行、州立住房储蓄银行于1969年成立了储蓄银行援助基金，于1973年成立了责任联盟。

    储蓄银行和合作银行的保险机构属于机构保险，并不直接对存款人的存款进行保护，而是对机构本身进行担保。事实上，存款人的存款受到了全额保护，因为如果某个储蓄银行或合作银行陷入困境，它们会得到各自存款保险机构的拯救或被临近同业机构兼并。

    (2)私有商业银行的存款保险制度

    1966年，德国私营商业银行业在德国私营银行工会的筹办下成立了跨区域性的私营银行业联合基金，法律基础为1934年12月5日颁布的信用制度法。该基金即所谓的救急基金。德国私营银行业希望通过该存款保险计划一方面加强公众对银行业的信心，另一方面也对储蓄银行和合作银行对存款人的保障进行回应。虽然该机构对存款人提供了一定的保护，但对私人存款的保护作用非常有限。

    20世纪70年代，由于布雷顿森林体系的瓦解，使得银行在短期内赚取大量利润和蒙受巨额损失成为可能。1974年6月，德国赫斯塔特银行在外汇市场中巨额亏损，成为20世纪70年代因远期交易亏损而倒闭的诸家大银行中的一家。赫斯塔特银行的最终亏损总额约12亿马克，在联邦银行的拯救尝试失败后，联邦银行监管局(联邦金融监管局的前身)于1974年6月26日将其关闭。尽管就规模而言，赫斯塔特银行仅列德国银行的第80位，但其倒闭所带来的灾难性后果却是十分巨大的。德国私营商业银行运作的保险基金不得不为赫斯塔特银行倒闭而支付1亿马克，这笔钱由会员银行在几天时间内缴纳并支付给30000余名存款人。这一事件引发了人们对银行体系的生存能力的质疑。人们开始从私营银行提取存款，银行系统的信任危机开始蔓延，由此说明存款保险基金每名存款人最高xx0马克赔偿的承诺也无法阻止银行倒闭。同年，两家主要公营银行同样因外汇交易而损失惨重，这一切将存款保险制度问题提上了议事日程，而全方位解决存款保险问题的政治压力也逐渐增强。

    1974年9月，德国财政部提出建议:修改信用制度法的诸多提议应尽快获得通过，其中包括:应增强联邦银行监管局的监管力度以降低银行存款和贷款风险;应以法律形式规定建立覆盖所有信用机构的综合性存款保险体系，对所有存款提供全面保护;成立专家委员会调查信用系统的主要问题并提出改革方案。这些建议预示着改变当时的银行监管体系，如果执行，政府会直接参与其中。然而，如果建立全国性的强制性存款保险制度，德国商业银行集团对于将存款保险限制在自己集团内部的xx年游说和尝试将功亏一篑。而且，这也可能导致部分商业银行体系转为公有，譬如1931年的德国